完善我国中药材市场管理制度的建议

   当前，中药材经营的市场环境已经发生显著变化，交易手段和商业模式也在不断创新，必须对现行的市场结构及监管模式进行调整，积极推动市场体系的完善、专业市场的转型和监管手段的转变，为中药产业健康发展奠定基础。

    中药材交易市场的发展历程

    我国中药材交易市场的发展大致经历了三个阶段：自然发展阶段、清理整顿阶段、强化市场监管阶段。

    改革开放以来，我国中药材交易市场的发展大致经历了三个阶段：

    ——自然发展阶段1994年以前

    改革开放以后，我国中药材的生产经营与销售由过去计划经济模式向市场经济模式转轨，大大促进了中药材的种植和交易，中药材市场如雨后春笋般地在各地成长起来。到二十世纪九十年代初，全国自发形成了100多家中药材市场，呈现一片繁荣景象。但由于当时对中药材和中药饮片的重要性认识不足，仅将中药材作为普通的农副产品看待，中药材市场缺乏专业人员，市场管理制度很不健全，出现了经营混乱、药材质量严重下降等问题，很多市场演变成了药品集贸市场，甚至成了假劣药品集散地，严重危害了我国中药产业的健康发展。

    ——清理整顿阶段1994年—2003年

    1994年《国务院关于进一步加强药品管理工作的紧急通知》提出要整顿和规范中药材专业市场，并于1995年由国家中医药管理局、国家医药管理局、卫生部、国家工商行政管理局联合制定了《整顿中药材专业市场的标准》。此后，全国各地据此标准对中药材专业市场进行了自查整顿，关闭了不符合标准的中药材专业市场；对符合标准的中药材专业市场，进行重新申报审批。到1996年全国先后取缔了116个非法药品集贸市场，重新审批保留了17个中药材专业市场，市场环境得到了显著改善。

    ——强化市场监管阶段2003年以来

    随着市场经济的进一步发展和执法监管力度的不断加大，中药材专业市场旧有交易模式表现出了诸多不适应，普遍存在市场管理混乱、超范围经营、制售假劣药品等问题，个别市场甚至成了假劣中药材和假劣药品的集散地。2002年国家食品药品监督管理局对中药材专业市场销售的中药材进行抽验，不合格率高达31%，其中有的品种不合格率甚至高达83%，均远远高于全年全部药品3.3%的不合格率。2003年，国家食品药品监督管理局、公安部、国务院纠风办、国家工商行政管理总局对全国17个中药材专业市场及其他违法经营中药材的集贸市场开展了专项整治，重点是强化市场监管，规范市场秩序。

    通过多年的培育发展，我国中药材专业市场在搞活药材流通、增加农民收入、发展地方经济中发挥了重要作用。目前，17家中药材专业市场的场地固定人员突破10万人，从业人员突破百万人，中药材年交易额近千亿元。

    当前中药材交易市场的特点

    中药材流通模式呈多元化态势，中药材专业市场都在积极寻求转型发展，市场面临重新洗牌，监管难以形成长效机制。

    ——中药材流通模式呈多元化态势

    首先，专业市场与众多产区市场和集贸市场并存。尽管全国只保留了17家中药材专业市场，但事实上由于各地支持地方中药材产业的发展和市场需求的扩大，全国各地又新形成了很多未经国家批准的政策外市场。目前全国大概有100多家季节性中药材市场和数以千计的中药材集贸市场。

    其次，绕过交易市场的流通模式层出不穷，如一些规模较大的饮片生产企业和中药生产厂家直接到产地、产区收购，直接与农民签订单；一些大的制药企业自行开办中药材种植基地，不再从市场收购。

    第三，现代化信息手段催生了众多新的中药材流通模式，如连锁经营、网上交易、期货交易等新业态。

    ——中药材专业市场都在积极寻求转型发展

    本世纪初以来，17个国家批准的中药材专业市场普遍开始走下坡路。原因有多方面：一是中药材和中药饮片分开经营，使得大量从事中药饮片贸易的交易商被挤出市场；二是新的交易模式挤压了传统模式交易空间，大量制药企业绕过交易市场，开办中药材种植基地或者直接从产地采购；三是专业市场的交易方式相对落后，缺少电子化、标准化等现代交易手段，难以适应中药产业现代化发展的要求；四是市场内“以假乱真、以次充好”顽疾难除，极大地影响了交易市场的持续发展。

    为适应市场环境的变化，中药材专业市场不得不走上转型发展的道路，具体措施包括企业化改造、改进市场交易手段、扩大经营范围等等。但目前仅有个别专业市场完成了企业化改造，开始走上了快速发展的道路，大部分市场仍然还在转型探索中。

    ——中药材专业市场面临重新洗牌，一些地区设立专业市场的需求强烈

    国家批准设立17个中药材专业市场已有近16年，在此期间没有再批复设立新的专业市场。当前的环境已今非昔比，由于各地中药材产业的不均衡发展，一些原来较为繁荣的市场逐渐衰落，而其他一些中药材主产地、加工地或出口地对设立市场的要求越来越强烈。如厦门市为建成海峡西岸中药材出口加工基地，提出要设立全国第18个中药材专业市场；吉林是我国重要的中药材种植基地，近几年建成了大批中药材GAP基地，同时自发形成了众多大宗中药材集散地，如抚松万良镇成为全国最大的人参集散地、舒兰市成为全国最大的林蛙油集散地等等，迫切需要在全省建立一个大规模的中药材专业市场。

    ——对中药材专业市场实行“个体+多头”的监管模式，难以形成长效机制

    “个体”监管就是政府监管部门直接对市场内成千上万的经营商户进行监管。“多头”监管就是多个政府监管部门分别把关，即各级药品行业主管部门实行行业管理，帮助市场主办单位搞好中药材专业市场的各项配套设施建设，建立质量检测、市场信息、业务培训等各项服务工作制度；卫生行政部门制定市场产品质量检查制度，通过监督抽样和日常的监督检查负责中药材的质量管理；工商行政管理部门负责维护市场经营秩序。这种“个体+多头”的监管模式不仅消耗了大量公共资源，而且也很难形成长效机制，监管效率低下。事实上，政府监管部门对中药材专业市场的监管大多是通过专项整治活动进行的，结果是“专项整治年年搞，问题年年出”，每次整顿都取得丰硕成果，但假劣中药材和非法经营行为却屡禁不止，17个中药材专业市场普遍存在管理责任不明、质量难以控制、市场管理主体不明确的复杂情况。

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